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电子文件分阶段归档管理的探索与实践

一、电子文件的产生与办公自动化的发展水平相适应
电子文件是依赖于计算机及其技术而存在的,它的产生与发展和计算机及其信息技术的发展息息相关,有着密不可分的联系。人们在研究和管理电子文件过程中,无法回避生成环境对电子文件的直接影响。
电子文件是办公自动化的产物。办公自动化于20世纪50年代在美国等西方国家兴起,从上世纪70年代传入我国,纵观我国的办公自动化发展历程,大体经历了四个发展阶段:第一阶段是以Lotus 1-2-3、WPS、MS Office软件等为代表的个人桌面办公时代,实现了数据和文档的电子化,完成了办公信息载体由纸质向电子的转变,管理方式由手工向电脑的转变。第二阶段是以Lotus Notes(后来的IBM Domino)为代表,以及后来逐渐应用的MS Exchange及各种e-mail系统为代表的时代,即群件及e-mail的时代。它实现了信息交流与共享,也出现了基本的流程管理。第三阶段是以B/S应用模式为代表的OA系统时代。在这一阶段普遍出现了较为成熟的办公自动化系统,网络得到广泛应用。在技术上,Domino平台虽然在延续其生命力,但J2EE及NET平台开始占据优势。在应用上,工作流(可配置的流程管理)逐渐成为标准,同时也出现了知识管理等应用。可以讲这一阶段是一个功能应用逐步成熟的时代。第四阶段是以协同为核心的时代。应该说它的范畴已经不局限于传统的OA,而是传统OA的新的扩展与发扬。这一阶段的特点是,工作流、知识管理、门户技术全面成熟应用,行政办公与业务办公一体化,由原来孤立的功能应用发展为跨功能的全面信息与流程整合。也有的学者,把办公自动化的发展划分为“个体工作电子化”、“工作流程自动化”

和“个体工作、工作流程智能化”等三个阶段的,虽然划分阶段、文字表述有所不同,但其内容仍然包括了以上几个方面。当然,发展阶段的划分并非是绝对的,就一个单位或部门来讲,只能大致确定发展到哪两个阶段之间。
电子文件的产生与办公自动化的发展水平相适应,不同的办公自动化发展阶段,形成的电子文件及其管理存在巨大的差别:在第一阶段的个人桌面办公时代,人们开始使用单机起草文件,产生了最早的电子文件,并编制电子的文件目录,实现对电子文件的计算机辅助管理;到了第二阶段,随着OA办公自动化系统的出现,使得文件走上流程管理,e-mail的应用更使电子文件的种类变得复杂起来;第三阶段,网络的普及,OA办公自动化系统成熟规范,大量电子文件标准的制订和实施,使得电子文件开始走上标准化、规范化管理的轨道;第四阶段,协同管理思想的兴起,使Worklflow(办公流程自动化)及KM(知识管理)相结合,办公真正实现无纸化,电子文件成为唯一的政策和法律依据。
电子文件与档案一样,都是历史的真实记录。由于生成环境和使用的数字技术不同,所产生的信息存在形式不同,形成的电子文件也不一样。因此,对于不同发展阶段、不同环境下形成的不同的电子文件实行不同的标准和方式进行分阶段归档管理,不仅是必要的,而且也是切实可行的。
二、从生成环境考察当前电子文件的管理现状
上世纪90年代以来,办公自动化发展非常之快,给电子文件的管理带来了前所未有的压力。据国家档案局报告:2006年调查,中央和国家机关、中央企业有80%的单位采用了办公自动化或电子政务系统,共产生各类电子文件近2亿份,文件格式有数十种,操作系统、自行开发的应用系统也有几十种;电子文件50%由档案部门管理,其余的由信息技术部门、文件管理部门、业务部门或者几个部门共同管理。
近年来,我们对浙江省省直单位的电子文件生成和管理现状进行了全面调查。调查显示:被调查的机关,电子计算机应用均已全面普及,有40%的单位办公自动化已经发展到第二阶段至第三阶段,已经用上了办公自动化或电子政务系统,其中15%甚至达到了办公自动化第三阶段至第四阶段,完全实现网上无纸化办公。在已建立OA系统的单位中,有40%的单位把档案纳入OA系统,实行文档一体化管理,占所有被调查机关的17%。
浙江省级机关电子文档积存情况:完全实行网上办公的单位,最早上溯到1998年,如浙江省卫生厅、浙江省发改委等单位;有的单位目前办公自动化虽然仍处于第一阶段至第二阶段,但其保存的电子文档则可上溯到上世纪90年代初,如浙江省台湾事务办公室,保存的电子文档从1993年至今全部是MS Office形成的word文档。各单位形成的电子文件数量视单位大小而定,大的单位,一年一般有5000件左右,如浙江省交通厅等,小的单位一年大约1000件左右。
对电子文件的保管:一般的word文档,有的存在档案室,大部分散存在打字室或领导个人的电脑中;如果是OA办公自动化系统形成的电子文档,浙江省直单位目前基本上都保存在本单位的信息中心,机关档案室一般都没有能力接收与管理。
从调查来看,象浙江这样的经济发达地区,办公自动化发展至多处在第二至第三阶段而已;而从保存的电子文件来看,80%以上电子文件还属于办公自动化第一至第二阶段形成的;档案部门对电子文件的控制力还很低,尤其对于网络环境下形成的电子文件的管理还处在萌芽和初级阶段。
三、不同发展环境下生成的电子文件的特点
不同的办公自动化发展阶段形成的电子文件有各自不同的特点:
当办公自动化第一阶段的个人桌面办公时代,纸质文件仍处于主导地位,电子文件仅仅作为辅助补充,各单位行政管理和运作仍然是纸质文件为主,归档管理重点也是纸质文件,电子文件仅仅作为资料加以收集和保存,处于可有可无的地位。而这一阶段形成的电子文件,就其格式和内容来讲,都比较简单,在背景信息上,文件形成过程中的起草、修改、审核、签发等信息,主要记录在纸质文件上,电子文件有的根本反映不出来。在元数据的管理上,生成电子文件的环境也比较简单,系统软件和应用软件都相对单一。正因这一阶段的电子文件比较简单,管理上技术要求不高,档案部门参与管理的相对比较多。
到了第二阶段,随着OA办公自动化系统的出现,使得文件走上流程管理,所产生的电子文件就复杂起来:一是纸质文件所能承载的信息,现在电子文件都能承载了,如文件形成过程中的流程信息,在个人桌面办公时代无法捕捉,现在可以实现了;二是在元数据的管理上,生成电子文件的环境变复杂了,形成电子文件的系统要由一系列的软件来支撑,形成的元数据变得极其复杂;三是这一时期的OA系统并不成熟,缺乏标准,使得形成的电子文件在归档或数据迁移时,在技术上遇到前所未有的障碍。四是e-mail的应用,使电子文件的种类变得复杂起来;第五,从管理角度看,电子文件已经不再象纸质文件那样,具有从形成、保存、鉴定、销毁等明显的阶段特征、固有顺序和生命周期性。由于这一阶段的电子文件一下子变得复杂起来,档案部门参与管理已变得越来越困难。这一时期,人们主要仍然依赖纸质文件,但对电子文件已经越来越重视。
到了第三阶段,网络普及,OA办公自动化系统成熟规范,大量电子文件标准的制订和实施,使得电子文件开始走上标准化、规范化管理的轨道。这一时期电子文件与纸质文件处在共存的二元格局状态下,形成的电子文件从背景信息和元数据来讲,只要有标准,一般都能实现归档和数据迁移。档案部门归档的重点也已经从电子文件内容本身转移到电子文件形成过程信息的归档与管理。
第四阶段,办公真正实现无纸化,电子文件代替纸质文件,成为唯一的政策和法律依据。这一时期的电子文件都是规范化和标准化的,电子文件的格式、基本要素将不再仿照纸质文件的格式,而是体现电子文件自身的特点和需要。一份电子文件将是文件内容、背景信息和元数据的集成体。
四、电子文件分阶段归档管理在浙江的探索与实践
当前理论界和有关部门对电子文件管理的研究和实践,着重点主要放在对办公自动化第二阶段以上形成的电子文件的管理,即重点是OA办公自动化系统中形成的电子文件的管理,而对于个人桌面办公时代形成的电子文件则往往不屑一顾,甚至普遍认为它们不可能成为归档对象,认为在法律上基本不承认电子文件的凭证作用。③
对于电子文件的法律地位问题是世界性的难题,目前我们也没有解决。对此,我认为,在相关法律没有制订出台以前,任何电子文件都是平等的,无论是早期形成的电子文件还是现在形成的电子文件,都享有平等的归档权利。我们在制订相关政策的时候,不能忽视这一点,更不能人为武断地把早期电子文件排斥在归档管理范围之外。
国家档案局2003年颁布的《电子公文归档管理暂行办法》(国家档案局第6号令)为我们从电子文件的生成环境开展分类管理打开了一条新思路。该文件规定:“本办法所称的电子公文,是指各地区、各部门通过由国务院办公厅统一配置的电子公文传输系统处理后形成的具有规范格式的公文的电子数据。”
由于电子文件的管理涉及面太广,受方方面面的制约很多,所以,希望当前出台一个非常成熟的管理办法是不现实的。《电子公文归档管理暂行办法》把它的适用范围仅限于“国务院办公厅统一配置的电子公文传输系统处理后形成的具有规范格式的公文的电子数据”是极其英明的,因为,就国家而言,它确保了重点,就地方而言,提供了一个管理电子文件的思路和方向:即对于电子文件的归档和管理,我们既可以从法律地位或内容去考虑,也可以从电子文件的生成环境去考虑,实行分阶段归档和管理。我们认为《电子公文归档管理暂行办法》既为我们如何管理电子文件提供了方法和思路,也为电子文件分阶段归档管理提供了理论和政策依据。
受国家档案局《电子公文归档管理暂行办法》的启示,结合浙江省电子文件的发展实际,我们逐步形成了对电子文件按生成环境的不同实行分阶段归档管理的思路,起草了《浙江省省直单位电子公文归档管理暂行办法》,开展了按电子文件生成环境的不同实行分阶段归档管理在浙江的实践。
《浙江省省直单位电子公文归档管理暂行办法》根据电子文件生成环境的不同,把省直单位形成的电子公文分为四类:“一类电子公文是指在办公自动化系统环境中处理后形成的电子公文;二类电子公文是指通过省委、省政府统一配置的电子公文传输系统处理后形成的电子公文;三类电子公文是指在非办公自动化系统环境中形成的电子公文;四类电子公文是指除一类电子公文以外的通过电子邮件系统接收处理后形成的电子公文”。对于不同的电子公文,制定不同的归档管理要求。
因为办公自动化发展不同阶段所产生的电子公文的真实性、完整性和安全性存在很大的差异,它的功能、作用也是不一样的。一类电子公文是在办公自动化网络系统环境中生成的,它能较真实地反映文件形成的全过程,能最大程度地保证电子公文的真实、完整和安全;二类电子公文和四类电子公文都是在单位电子邮件收发系统产生的,所不同的是,二类电子公文是通过省委、省政府统一配置的电子公文传输系统处理后形成的,具有安全性更强,文件重要程度更高的特点,所以,归档时要求也不一样;三类电子公文是在非办公自动化网络环境下产生的,它们大都形成于单机电脑,采用通用的WPS或WORD等文字处理系统编辑排版。这种电子公文具有背景信息不完整,元数据简单,安全系数低等特点,按照目前的国家标准,它们大都构不上归档资格,但在现实中它们大量存在,并且已经被大部分单位归档保存起来,我们认为它们既然是办公自动化发展的历史产物,制定电子公文归档的相关文件时,我们不能忽视它们的存在。
由于不同发展阶段形成的电子文件,其背景信息和元数据都不一样,所以,其归档标准也应该有所不同。例如,对于OA办公自动化环境下形成的电子公文,归档时我们要求“一类电子公文归档的内容应包括电子公文的原文及相应的背景信息和元数据。”具体为:“(一)制发的电子公文原文;(二)制发的电子公文在处理过程中形成的修改痕迹;(三)发文流程处理单信息(应包括主办部门、拟稿、主办部门意见、核稿意见、会办部门意见、签发、会签、主送、抄送、附件、主题词、印刷、份数、校对、封发日期、标题等主要项目);(四)通过文字处理技术获得的文本电子公文或通过扫描仪等设备获得的以TIFF、JPEG等规范格式存在的图像电子公文;(五)收文流程处理单信息(应包括来文机关、文号、来文日期、附件份数、收文编号和日期、事由、办公室意见、领导批示、处理结果等主要项目)。”但对于个人桌面办公时代形成的电子公文,归档时要求就简单的多,我们只要求“用word或wps等工具生成的电子公文,归档时采用DOC、WPS等格式保存”,操作起来极其简单。
目前《浙江省省直单位电子公文归档管理暂行办法》在浙江得到广泛实施,省直单位普遍反映有针对性和操作性,责任和任务明确,使得省直部门在电子公文的管理上,人人有事干,个个能参与。同时,该办法也得到了全省各地的普遍响应,各市县纷纷按照省直单位电子公文归档管理办法制订本地区的实施意见,并开展电子文件的归档管理工作。
总之,电子文件归档管理是一个信息时代档案工作者所面临的全新课题,从办公自动化的发展过程去设计电子文件的归档管理方案,既符合电子文件的形成规律,也具有实际的可操作性,不失为一种可供参考的发展思路。
 作者简介:
中国档案学会自动化委员会副主任,浙江省档案局副局长,浙江省档案馆副馆长,副研究馆员。侧重档案与历史、档案信息化建设的研究。

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