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析《机关档案工作条例》的修改

    新中国成立以来,党中央、国务院高度重视机关档案工作的法制化、制度化、标准化建设。1955年1月17日中央批准了中办秘书局起草的《中国共产党中央和省(市)级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》,1957年2月28日国务院批准了国家档案局起草的《国家机关文书立卷和档案室工作暂行通则》。为加强党、政档案统一管理,1961年12月31日中央办公厅批准了国家档案局起草的《机关档案室工作通则》,1964年10月14日重新修订后的《机关档案室工作通则》,经中共中央办公厅同意发布施行。改革开放初期,国家档案局应当时工作需要,制定了《机关档案工作条例》,自1983年4月28日批准实施,沿用至今。
修改《条例》的目的
  修改《条例》的目的,是加强各级党政机关和人民团体(以下统称机关)的档案工作,提高机关档案科学管理水平,为国家积累档案史料,为社会主义和谐社会建设提供有效服务。
  机关档案工作是档案工作基础,机关工作重要组成部分,承担着机关档案的收集、整理、保管、编目和提供利用工作等,并定期向国家综合档案馆移交到期档案。机关档案是国家档案资源建设的主要来源。做好当前和今后一段时期的机关档案工作,必须有相应的与时俱进的法规制度作为保障,确保机关档案工作有规可循,有章可依。机关档案工作涉及内容较多,不仅涉及档案机构设置、人员编制、经费、干部配备等组织管理问题,而且涵盖了机关档案的收集、整理、保管、鉴定、移交、查阅利用、现代化管理等业务问题,其解决需要通过立法来规范和调整。
修改《条例》的必要性
  适应机构改革的客观需要。《条例》在20多年的实施中,经历了多次机构改革,而每一次改革,都给机关档案工作带来一定影响。机构改革后各级机关中有独立档案工作机构的数量明显少于机构改革前,相当一部分机关原独立的档案工作机构与其他机构合并,同时从事机关档案工作的人员数量大幅度减少,相当一部分机关档案人员还身兼数职。这些变化和影响不利于机关档案工作的可持续发展。同时,随着一些地方档案部门大力开展档案信息资源整合工作,机关档案新的管理形式如文档中心、档案管理中心、文件中心相继出现,对传统的机关档案管理模式注入了革新内容,带来了新的机关档案管理理念。为确保机关档案工作正常开展的工作机构、人员数量,有必要从立法的角度加以约束和调整。
  服务和谐社会建设的根本要求。《条例》颁布以来,机关档案工作得到了切实加强和长足发展。各级档案行政管理部门采取有效措施,开展了机关档案工作目标管理考评、认定、认证、评估等活动,机关档案基础设施建设和基础业务建设得到较大发展,档案信息资源开发利用工作也取得较大成效。随着改革开放不断深入,今后相当一个时期,机关档案工作的重点将转移到做好机关档案工作服务上来。目前,机关档案工作服务和谐社会建设的水平有待进一步提高,服务方式有待进一步改进,服务内容有待进一步拓展。特别是《政府信息公开条例》颁布后,与已公开政府信息相对应的档案信息面临着向社会及时提供利用的问题。解决这些问题,需从修改《条例》着手,突出服务主题,使机关档案工作更有效地服务和谐社会建设。
  适应档案信息化建设的内在需求。档案信息化建设正成为推动机关档案工作可持续发展的重要手段和有效途径。这对机关档案工作来说,既是挑战也是机遇。电子文件的大量产生,带来了如何归档、保存、保真、保密以及如何利用的问题,这些在原有《条例》中均未涉及。因此,应将机关档案信息化建设内容纳入《条例》修改内容,以适应机关档案现代化管理需要。
  具体体现《档案法》及其《实施办法》精神的重要举措。《条例》是1983年颁布实施的,当时《档案法》及其《实施办法》尚没有出台。《条例》中有些内容与《档案法》及其《实施办法》还存在着有效衔接问题。修改《条例》,便于《条例》具有可操作性,具体体现《档案法》及其《实施办法》的精神实质。
修改《条例》要解决的主要问题
  解决机关档案工作机构的设立及承担的职责、人员配备的问题,明确中央和国家机关档案部门职责。每个机关都有档案和档案工作,在新形势下,没有健全的档案工作机构,就不会有完善的档案工作机制。机关档案工作机构的设置必须通过法律法规来调整。机关档案人员的配备要有一个量化指标,确保开展机关档案工作所需人力,同时也要有质的要求。既要政治素质好,业务精,同时又必须掌握一定现代技术设备操作的技能。
  多年来,中央和国家机关档案部门在做好机关内部档案工作的同时,对本系统、本行业、本专业的档案工作都进行了必要监督、指导和检查,制定了一些本系统、本行业、本专业的专业档案管理的业务规范的技术标准。为更好地理顺国家档案行政管理部门与中央和国家机关在档案管理方面的关系,解决条块之间的矛盾,《条例》的修改有必要将中央和国家机关档案部门的职责纳入其中,既做到机关档案事业集中管理,又要使各中央和国家机关档案部门各司其职。
  解决纸质档案与其对应的电子文件如何归档的问题。随着电子政务的快速发展,电子文件大量产生。鉴于电子文件的法律地位有待确定,目前机关文件材料归档时,一般采用电子文件与纸质文件并存的原则,即“双套制”。对机关档案不分保管期限全部实行双套管理,既增加了档案人员工作量,又占用了多余的物力和财力,因此,对这种做法颇有异议。《条例》的修改应明确规定,如果归档的电子文件具有永久保存价值,必须制作对应的具有法律地位的纸质文件或缩微品。
  解决机关向社会提供档案信息的问题。各机关档案信息是政府信息的集中保管场所,随着《政府信息公开条例》的颁布实施,政府公开信息的来源应是机关所保存的档案信息。机关档案部门要积极参与本机关政府信息工作。原《条例》中规定,机关档案部门保管的档案,主要供本机关和上级主管机关使用。《条例》的修改应吸收《政府信息公开条例》的相关内容,将档案信息公开纳入《条例》修改内容,明确机关在行使社会管理职能过程中形成的与公民、法人和其他社会组织的人身权益、财产权益直接相关的档案,应当允许当事人查阅利用;机关已向社会公开的政府信息,应依法对公民、法人和其他组织提供档案信息查阅;未向社会公开的档案信息,对外提供利用需经本机关批准。
  解决机关档案基础设施的建设问题。基础设施建设是确保档案实体安全保管的必要条件。改革开放30多年来,机关办公条件都得到了较大改善,但机关档案基础设施建设难以与办公条件改善同步进行,机关档案库房建设并不像档案馆建筑那样有一个可操作的国家标准。各级机关档案库房建设参差不齐。因此,《条例》的修改应将机关档案基础设施建设的基本要求纳入其中,明确办公、阅览、库房三分开,并对库房管理提出基本要求。
  提出机关档案信息化建设的基本要求。《条例》只涉及了档案现代化管理,但20多年前档案现代化管理的内涵与现在档案现代化管理的内涵发生了巨大变化,现代化管理的方式、手段都大大改进。当前及今后较长时间,档案信息化建设应作为档案现代化管理主要内容,摆在突出位置。《条例》应将机关档案信息化建设的基本要求纳入修改内容。
《条例》修改要充分考虑上述问题,并将解决上述问题的基本措施列入其中,使修改工作具有时代性和可操作性,进而将机关档案工作的法制化水平提升到一个新的高度,为构建和谐社会做出新贡献。
刊载于《中国档案》2008年第1期


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