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从信息立法原则看《档案法》修订

    信息立法原则是指在信息立法工作中应当遵循的指导思想和方针,档案事业的立法也应在信息立法原则指导下进行。1996年修订后的《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》),随着形势的发展和社会环境的变化,在一些方面已出现问题,难以充分体现信息立法原则,须适时做出调整。
效益原则  
  效益原则是指档案立法应充分考虑如何通过政策法律手段降低成本、提高效益、建立激励机制,以有助于档案信息资源效益的发挥。从此原则出发,本次《档案法》修订应:
  1.突出档案信息的资源属性,强调信息共享立法宗旨
  档案信息是国家重要的信息资源,在《档案法》中将加强档案的收集、整理等具体工作环节作为立法宗旨提出(《档案法》第一条),表明立法者在当时背景下还没有从资源高度认识档案信息,还是着眼于封闭环境下档案工作的微观管理过程。10年之间,档案工作环境已从封闭走向开放,信息资源管理学说从理论走向实践,因此,《档案法》修订应在立法宗旨上做出调整,突出档案信息的资源属性,强调共享,以发挥档案信息资源的最大效益。
  2.鼓励集体和个人将档案信息向社会开放
  《档案法》承认集体和个人拥有其档案的所有权(《档案法》第十六条),并且有权公布其所有档案(《档案法》第二十二条第二款),这给了档案信息所有者以充分尊重。但另一方面,集体和个人是构成社会的重要细胞,其所有的档案信息也是国家和社会记忆的组成部分,通过充分共享,同样会产生巨大经济和社会效益。因此,《档案法》修订应在继续尊重档案信息所有者权益前提下,鼓励组织和个人将档案信息向社会开放,最大限度地发挥这部分档案的资源作用。
平等原则  
  平等原则体现了法律面前,人人平等的立法思想。平等不是对等,而是权利与义务关系的均衡性。现行《档案法》某些条款,平等原则没有得到充分体现。
  1.国有与非国有档案地位上的不平等
  从整体看,《档案法》主要是针对国有档案的立法,表明在国家信息资源体系中,非国有档案与国有档案地位上的不平等。
  (1)没有明确界定非国有档案定义、范围及所有权。《档案法》和《档案法实施办法》都提到了“集体、个人以及其他不属于国家所有的档案”,却没有使用一个明确概念和范围界定。虽然“集体和个人所有档案”从字面上可理解为档案属于集体和个人所有,但《档案法》并没有明确规定这些档案所有权的私有性。
  (2)对非国有档案的保管无具体要求。《档案法》要求档案所有者对其所有的档案要妥善保管(《档案法》第十六条第一款),但是“妥善保管”没有明确标准,比较模糊。同时,《档案法》中并未明确国家档案行政管理部门对非国有档案的监管方式,如定期检查等,也没规定档案所有者必须定期向国家档案行政管理部门报告档案的保管状况。
  (3)《档案法》对非国有档案管理的规定只零星分布在各条款中,且规定较为原则,缺乏可操作性。法律法规所提出的法律规范大多是义务性和禁止性的规范,对于没有遵守义务或者违犯了禁止性规范的,没有提出得力的制裁措施。
  因此,《档案法》在立法上对国有档案和非国有档案的规范是失衡的,这极易导致国家档案资源构建体系的不完整。事实上,由于这部分档案所有者普遍缺乏必要的保管意识和保管条件,相当数量的档案正面临着严重损毁以及不安全因素的威胁。
  2.组织与公民个人待遇不平等
  《档案法》第二十条规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要,可以按照有关规定,利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。”虽然在利用主体中提到了公民,但在限制条件中又规定“根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要”,这种规定无疑又把公民的个人利用排除在外。
  3.本国公民、组织与非本国公民、组织的待遇不平等
  《档案法》中对外国公民、组织利用我国档案进行了限制(《档案法》第十九条第三款),这不符合法律法规的平等性原则,也和我国日益开放的信息环境不相符,应加以修改。
协调原则  
  协调原则是指通过对档案活动中各权利主体利益的调整和行为规范,对其所保护的权利人与社会公众的利益进行协调,以达到均衡目标(公正)目的。现行《档案法》中存在以下不协调:
  1.档案活动中各主体权利与义务不协调
  (1)《档案法》对公民和组织利用开放档案的权利保障不足。首先,总则中仅规定“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务”(《档案法》第三条),但对组织和公民利用档案的权利未加明确。其次,第十九条第三款要求“中华人民共和国公民和组织持有合法证明,可以利用已经开放的档案”,其中,持有合法证明似有不妥,档案既然已经开放,利用者的利用就应当无须附加任何条件。最后,第二十条规定组织和公民可以按照有关规定利用档案馆和有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的未开放的档案,但《档案法》中对档案所有者提供利用的义务未加任何限定。如果没有承担义务的一方,权利方的权利又如何实现?
  (2)《档案法》对档案机构和档案人员的服务义务缺乏明确规定。首先,《档案法》第七、八、九条分别规定了机关团体企事业单位的档案机构、各级档案馆和档案工作人员的职责,但其中都未明确其承担档案信息服务工作的义务。其次,《档案法》第五章法律责任中,也未明确规定档案服务质量的要求,因档案机构或档案人员服务质量不高而给用户造成损失,应如何处置?最后,《档案法》第十九条、二十二条规定了档案开放及公布的权利主体。但是,档案开放及公布的权利与其他的信息权利有所不同,它既是权利同时也是义务。在明确权利的同时也必须规定义务,即如果档案馆及其他档案信息拥有机构不开放应开放的档案应承担什么样的法律责任?因未及时公布和开放档案而给社会、组织和个人造成了损失,应如何处置?
  2.现行《档案法》条款中存在自相矛盾的规定
  《档案法》第二十二条规定:“属于国家所有的档案,由国家授权的档案馆或者有关机关公布;未经档案馆或者有关机关同意,任何组织和个人无权公布。”这极容易造成一个问题,即如果用户利用的是应当开放的档案,而档案馆又没有及时公布,那么用户无论以任何方式使用了相关的信息都会导致侵权行为的发生。而如果用户不使用这些信息,允许其利用就没有任何意义。
     3.《档案法》与其他政策法规之间的协调尚存在一些问题
  《档案法》与公民隐私权。我国目前虽然还没有制定单独的隐私权法,但在《民法通则》和《政府信息公开条例》中对其都有所保护,随着档案信息开放程度的进一步加大,档案利用中侵犯隐私权问题会逐步暴露,因此,《档案法》修订中应体现这方面规定。
  档案的公开和保密。《档案法》规定档案的定密、变更和解密应遵守国家《保密法》的相关规定,但由于《保密法》对于国家秘密的定密和解密也大多是原则性的规定,因此,造成档案实际工作中密级不合理扩大的现象较为普遍。在《档案法》修订过程中,特别是《政府信息公开条例》的颁布和即将实施的背景下,应对当前档案保密、解密、划控等问题进行理性思考,以确保国家秘密的严肃性和权威性, 政务信息公开和保密两不误。
实事求是原则  
  实事求是原则是指档案立法,须尊重客观实际,从实际出发,实事求是地进行。《档案法》修订应注意:
  1.不能期望通过一部法律解决档案事业面临的所有问题
  目前档案界对《档案法》修订寄予了很高期望,法的目的是维护公平、协调利益,更多地体现为处理原则,而档案事业中遇到的问题各种各样,难以全部在一部法律中枚举。因此,需要建立一个完善的法规体系,通过不同层次的法律文件,具体规范档案活动中各方主体的行为。
  2.法制建设是一个漫长的过程
  法制建设不是制定一部《档案法》就能完成的,在《档案法》修订过程中特别要注意法律规定的准确性和可操作性,但对某些内容也不能规定得过于具体,可以考虑通过其他的法律文件加以补充和完善,留有发展的余地,保证法律发展的连续性。
 
    (作者单位:北京联合大学应用文理学院管理系 100086
 
    刊载于《中国档案》2008年第3期


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