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论档案信息资源整合的法律诉求

    电子文件存入档案就是电子档案。电子文件特别适合网络传送,而网络如今已将世界联系在一起,所以也就为电子档案应用的社会化提供了有利条件。可以说,以电子档案为主体的档案信息资源,在政府工作和百姓生活中的作用将越来越重要。
  一、档案信息资源整合不可避免
  随着我国电子政务建设的高速发展,“信息孤岛”已显露出冰山一角。例如,政府机构中有多少个部委办就可能有多少个信息系统,每个信息系统都有自己的数据库、自己的应用软件,各自为政、不连不通,政府大小部门之间最终形成了一个个“信息孤岛”,致使丰富的信息资源难以得到共享。
  笔者始终认为:我国档案信息化的关键是档案信息资源的关联应用,而档案信息资源的关联应用必须实现社会化,也就是说,让社会成员共享档案信息化的成果。否则,档案就不会受到社会的重视,档案工作也很难改变在学术界和经济建设中无作为的形象。如果错过了在电子政务中大发展的历史机遇,档案还有可能被抛弃于时代的角落,更久远地深藏于机关大院的库房之中。
  当一些同志为档案信息资源整合触动本部门利益感到不悦时,不妨把档案信息资源整合放到档案信息化发展历史机遇的大框架中,放到电子政务建设的大背景下,心情便会开朗。全球信息化的历史潮流既然如此,我们何不做个顺势而为的档案信息资源整合的推动者呢?
  现实表明:一方面,电子技术的发展推动了信息设施建设,并正在强烈地影响着社会公众的信息需求心态;另一方面,信息设施建设大比拼和无序化,尤其是缺失信息资源支持的“信息孤岛”现象正面临着不断深化的全国性风险。因此笔者认为,根据现实情况以及需求推进发展的原理,作为重要的信息资源之一,档案信息资源整合已是不可避免。
  二、档案信息资源整合中的新问题
  整合国家档案信息资源是新工作,自然会遇到新问题。为寻求破解之道,我们选取几例新情况,实证分析。
  例一: 企业产权多元化深刻影响档案资源整合。
  在社会转型期,随着市场经济的发展,出现了民营企业实力不断增强、部分国有企业转型成为股份制企业等新情况。企业产权的多元化格局必然要造成档案所有权的多元化。显然,这种多元化给各地档案资源整合增加了工作难度。
  目前,根据《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)、国家经济政策与现实情况,一方面我们不能再套用对国有档案馆、机关档案室的老办法,用达标升级之类的手段来加重非国有单位与个体的负担;另一方面对他们所持有的“对国家和社会有保存价值的档案”,又不能放任自流,只能通过法律法规来促进社会的这部分组织与个人自律,以保证社会的这部分档案规范、完好地保存下来。所以,在研讨国家档案资源整合法规建设时,我们不能不特别注意:
  1. 强调社会成员有保护国家档案资源的义务,强化“对国家和社会具有保存价值”档案的管理。
  2. 充分考虑社会转型期大量“单位人”转为“社会人”的客观现实,真正从以人为本出发,既要体现对个体的约束,也要体现对个体利益的维护。
  3. 非国有单位与个人所有的、对国家和社会具有保存价值的或者是应当保密的档案,所有者自当妥为保管。无条件保管者,可向国家档案馆寄存。为充分体现所有者的权益,档案所有者可以自行决定是否向国家档案馆出卖或捐赠。但国家档案馆可以对其中有价值的进行复制。
  例二:安徽省在档案资源整合工作中遭遇的难题。
  1996年7月5日公布施行的《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)第六条规定:“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业,并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”。第十一条规定:“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定,定期向档案馆移交档案”。
  而1997年12月23日公布的现行法规《城市建设档案管理规定》第三条规定:“县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的城建档案管理工作,业务上受同级档案部门的监督、指导。城市的建设行政主管部门应当设置城建档案工作管理机构或者配备城建档案管理人员,负责全市城建档案工作。城市的建设行政主管部门也可以委托城建档案馆负责城建档案工作的日常管理工作。”
  两相比较,不难看出:同是县以上的地方区域,档案行政管理部门和建设行政主管部门都可以主管、负责本行政区域内的城建档案管理工作。《档案法》第十一条虽然规定“必须按照国家规定,定期向档案馆移交档案”,但并没有明确向什么档案馆移交,相反,《城市建设档案管理规定》却明确了“可以委托城建档案馆负责城建档案工作的日常管理工作”。于是有人就认为,城建档案馆可以不参与档案资源整合,甚至以各种理由拒绝将城建档案移交给地方的国家综合档案馆。
  笔者认为,安徽档案资源整合工作遭遇质疑,应该引起充分注意。针对其中执法主体问题,建议修改《档案法》时给予充分明确,而针对信息孤岛不断涌现的新情况以及势在必行的档案信息资源整合问题,修改《档案法》时则应更加明确:“档案的移交与管理,应以便于信息资源整合为原则。”或者,索性进一步明确:“为推进社会信息资源共享,机关、团体、企业事业单位和其他组织的各类档案,必须按照规定,定期向综合档案馆移交”。
  例三:电子文件中心也有“法律问题” 。
  值得注意的是,在电子文件中心向社会提供电子政务信息的“一站式”服务的同时,也可能产生“法律纠纷”。因为现行的《档案法》规定,档案的公布权源自档案所有权,公民只有利用权,并无公布权。如果有人在享受“一站式”服务的方便之后,也将相关内容公开引用或提供他人使用,就会有“侵权”的可能。而电子文件中心为避免“侵权” 纠纷的缠绕,也可能选择不作为,不向社会提供有效文件,但这样的结果,社会公众一定不会满意。
  有些国家的法律在此问题上已有考虑,例如日本法律明确要求,政府必须向公共图书馆、档案馆以书刊、地图、图片、胶片或电子文件等形式,提供任何已公开的政府信息,并保证每位读者对这些信息的查阅使用权。此外,只要不涉及国家安全、商业秘密及个人隐私,利用者都应有权向社会公布所利用的档案,如果利用者没有权力在公开发表的著述中引用这些档案内容,档案的利用就失去了主要意义。
  因此,笔者建议:在修改《档案法》时,应加强电子文件的相关立法,尤其应明确“国家档案馆、电子文件中心和有关国家机关是按期公布档案文件的责任者,主管部门应定期对政府信息公开工作进行考核、评议”,并应明确规定:“凡公布的档案文件即为可以引用(特别说明公开范围的除外)”。
  这样的改动,可以从我国新颁发的法律中得到支持,例如2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》第五条“设定和实施行政许可,应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布;未经公布的,不得作为实施行政许可的依据”;第三十三条“行政机关应当建立和完善有关制度,推行电子政务,在行政机关的网站上公布行政许可事项,方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请;应当与其他行政机关共享有关行政许可信息,提高办事效率”。
三、档案信息资源整合的法律诉求
  不可回避,一些同志在认识世界时还不能在科学的程序下进行全面、理智的思维,这是造成只看到眼前利益和部门利益,产生电子文件管理中“信息孤岛”问题的一大根源。信息资源共享是互惠互利的,如果都强调电子文件的自有自留,实现信息资源共享就是一句空话。
  在实际工作中,我们前所未有地感受到,档案要“为现实、为老百姓、为经济建设服务”,首先要有相应的档案信息资源;而市场经济条件下,档案信息资源的配置在一定程度上受到市场“看不见的手”的诸多制约。1996年7月5日公布施行的修改后的《档案法》为解决社会主义市场经济条件下档案工作遇到的新问题、新情况提供了法律依据,其里程碑的意义世人有目共睹。
  但是,《档案法》修改后的十余年里,我国经济改革发生了日新月异的变化,尤其是今年《物权法》的颁发,更要求我们及时探索国家档案资源整合的规范,而规范的制定又要求在相关的法律法规许可下进行。因此,国家档案资源整合工作顺利与挫折的交替不断地教育着我们,在法制时代,档案工作对法律法规有着高度的依赖性。在档案信息资源整合的工作实践中,无论是档案工作的社会各环节配合,还是档案工作本身的运行机制都对法制产生了强烈要求,并由此成为档案法制化的巨大推动力。
   *本文系国家社科基金项目《社会转型期的档案信息化与档案信息伦理建设研究》(项目批准号:05BTQ017) 和安徽省教育厅社科项目《档案信息资源整合与管理机制改革研究》(项目批准号:2007SK203)的研究成果。
(作者单位: 合肥师范学院 230061  安徽大学  安徽省档案局)
刊载于《中国档案》2007年第11期


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