档案是历史,是教材,是财富。以人为镜,明得失;以事为镜,晓事理;以史为镜,知古今。
兰台了望
档案是历史,
是教材,是财富。
以人为镜,明得失;
以事为镜,晓事理;
以史为镜,知古今。
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档案馆,用什么来回应公众的期待?——贯彻“两个转变”、“两个体系”精神的思考

上海市档案馆研究馆员戴志强
    正如有关专家所指出,本世纪的头20年,既是我国发展的战略机遇期,又是诸多矛盾的凸显期,公众对包括档案利用在内的公共服务的期望值明显提高。因此,各级国家档案馆似有必要将推行人本化服务作为自己的现实课题。本文就此提出一些初步的认识,以供探讨。
    一、档案馆人本化服务的特征及其背景
    档案馆人本化服务,主要是指我国各级国家档案馆在推进服务型政府和社会主义民主政治建设的形势下,为践行以人为本服务理念,推行的以开放性、规范性、可持续性为主要特征的档案公共服务。
    档案馆人本化服务的主要特征,一是开放性,主要体现在档案馆公共服务内容的针对性与公共服务方式的普适性。其中,公共服务内容的针对性,是指从馆藏资源构成到提供利用的信息,都要以最广大人民群众知情维权的需要为标准。公共服务方式的普适性,是指档案馆公共服务的方式,无论是传统手工方式还是现代信息技术手段,都要以最广大人民群众喜闻乐见为依据。二是规范性,主要体现在档案馆制度建设的完善性与管理工作的有序性。其中,制度建设的完善性,是指与档案法律、法规、行政规章配套的制度性安排,包括实施办法、技术规程等,不仅无缝衔接,而且行之有效。管理工作的有序性,是指档案馆从业务建设到后勤保障,已形成互动互补的运行机制,能实现公共服务的整体优势。三是可持续性,主要体现在资金投入的经济性与内部运作的协调性。其中,资金投入的经济性,是指能够利用相对有限的公共财政投入,尽可能实现档案公共服务社会效益的最大化。内部运作的协调性,是指既要坚持“利用为中心”的业务指导思想,又要实现档案馆资源建设、利用服务与保障工作的统筹协调发展。 【1】 显然,推行档案馆的人本化服务,首先是社会发展的需要。从马克思主义理论的层面来说,社会发展的核心是人的发展,离开了人的发展就谈不上社会的发展。人类社会发展的最高阶段就是“以每一个个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”。这里所说的“人的全面而自由的发展”,主要是指每个人的能力全面提高、个性的自由发展、人的需要不断满足、人的社会关系丰富、人与自然的关系和谐。【2】推行档案馆人本化服务,就是要像重视为经济社会发展服务一样,重视为“人的全面而自由的发展”服务,就要高度关注人民群众的多样化需要,采取更具针对性的服务手段,使其共享档案公共服务的愿望和权利得到最大程度的实现。再从我国改革开放30年的实践来看,“发展理念经历了由物质本位到以人为本的转变。进入发展型社会的新阶段,人们从满足基本生存为主转向追求自身发展为主,人的自身发展更直接地表现为对基本公共服务的实际需求。从生存型社会进入发展型社会,构成基本公共服务需求快速变化的客观背景。”【3】人民群众往往由于各自境遇的不同,而对档案公共服务内容和方式上的各种需求明显增长。以上海市档案馆为例,据2007年度档案利用情况的统计,个人查证主要集中在支内支边、工商登记、公私合营、婚姻登记、房产问题等方面,其利用人次在全年查档总人次中的比重已上升到35%,比工作查考利用还高出9个百分点,如果加上学术研究利用,人民群众查档利用已占档案利用总人次的74%。再从工作查考的情况来看,其中50%左右是用于解决信访、落实政策、职称认定等民生问题。另据反映,地、县级综合档案馆由于馆藏结构的原因,人民群众利用档案的比重一般要高于省以上综合档案馆。情况表明,一方面解决民生问题的查档需求居高不下,一方面行使民主权利的查档需求正在升温。人民群众不仅急需知晓政府公开信息,而且期待了解相关的未开放档案信息,那种无差别的常规利用接待方式已经难以满足需要。
其二,推行档案馆的人本化服务,也是各级国家档案馆建设的现实目标。胡锦涛总书记不久前在主持中共中央政治局第四次集体学习,强调建设服务型政府的根本目的和关键时专门指出,“要发挥公益类事业单位提供公共服务的重要作用”。【4】作为承担国家和社会重要档案保管利用职能的公益类文化事业单位的各级国家档案馆,推行档案人本化服务,可以成为推动服务型政府建设的重要切入点。从这一意义上来说,国家档案局局长、中央档案馆馆长杨冬权明确提出的“以以人为本为核心,重点实现‘两个转变’,建立‘两个体系’”(即一是转变重事轻人、重物轻人、重典型人物轻普通人物的传统观念和认识,重视所有涉及人的档案的价值,建立覆盖人民群众的档案资源体系;二是转变档案工作中重机关团体利用、轻个人利用,重为机关团体服务、轻为群众服务的传统观念和认识,像重视机关团体利用那样重视人民群众利用,建立方便人民群众的档案利用体系)【5】的工作方针,是十分及时和意义深远的。而且如前所述,由于档案人本化服务具有开放性、规范性和可持续性的特征,各级国家档案馆将建设目标聚焦到推行档案人本化服务上,客观上将促进覆盖人民群众的档案资源体系和方便人民群众的档案利用体系建设,从而使我国各级国家档案馆在进一步发挥公共服务重要作用的同时,真正实现向名副其实的公共档案馆的转型。
    二、档案馆推行人本化服务的关键
    档案馆推行人本化服务的关键,是在以提供政府公开信息集中查阅和档案利用服务为主要内容的公共服务中施行法律调控、业务规范、情感疏导有机统一的运作机制。
具体来说,一是坚持法律调控。档案馆人本化服务,并不是随心所欲地处理个人查档中的所有问题,当个人利用某些档案与国家重大利益、他人合法权益等发生矛盾时,应坚持以国家法律、法规和有关行政规章为行为准则。因为,法律是维护最广大人民群众的根本利益的。没有档案法律法规的保障,档案馆人本化服务就无法存在和发展。同时,也要处理好法律的刚性与服务的柔性的关系,尤其是在一些法律尚未配套、衔接的情况下,应采取循序渐进、弹性处理的方针。比如,有一位70多岁的文史馆馆员,为了说服有关部门通过修改旧区改造规划,以有效保护前国家名誉主席宋庆龄的出生地遗址,曾坚持在有关档案馆、图书馆之间奔走取证多年。尽管30卷本的《上海地契》已经整理出版,但是由于缺乏索引等有效的检索工具,因此,查找上述档案信息好比大海捞针,最后他只得求助于已进馆的房产历史档案。而有关部门在移交这批档案时曾明确不宜开放。为此,我们在不违背档案法规定的前提下,对保护宋庆龄出生地遗址的查档事宜作了个案处理(同意酌情摘抄,原件不予复制),取得了良好的社会效果。结合这一实例,笔者认为,对于移交单位明确不宜开放的某些档案,似应作具体分析,有些档案对某些当事人或某些用途应该控制,但对其他人员或公益事业则可网开一面,只是在提供利用的方式上应有所约束。还比如,2004年在上海发生的堪称“中国政府信息公开第一案”,即董铭向上海某区法院状告该区房管局(档案室)不向其提供有关房产权属档案,是政府信息公开“不作为”行为。董铭诉称,其父在“文革”之前已居住20余年的洋房是购自某房产公司,由于“文革”的缘故,董铭一家被迁出了该洋房,至今手里已没有能够证明该洋房权属关系的凭证材料。目前该洋房的产权已归另一房产公司,该公司在(政府信息申请公开)规定期限内未同意根据董铭的诉讼请求提供该洋房的权属档案。法院最后以上述洋房的权属档案不属于政府公开信息为由而判决董铭败诉。董铭不服,又以信件的形式告到国家有关部门。根据国家有关部门的批示,有关档案部门与政府法制办及某区房地局进行了沟通,并取得了共识,有关档案馆则从馆藏档案中仅发现董铭父亲当年历次缴纳该洋房租金的凭证材料,以及有关房产公司在上世纪五十年代初已因资不抵债而交政府管理的记录。经过慎重研究,并与董铭本人沟通后,该档案馆为其提供了有关凭证材料的复印件,此案到此终于划上了圆满的句号。结合董铭一案的处理过程,笔者认为,由于2004年5月1日施行的《上海市政府信息公开规定》与现行的档案法规,客观上缺乏衔接,面对同一个案例,由于依据的法规不同往往会导致不同的处理结果,即某区房地局依据《上海市政府信息公开规定》第十四条(可能影响第三方权益的政府信息,政府机关应当书面征询第三方的意见,第三方在要求的期限内未作答复的,视作不同意提供)的规定【6】而作出不予提供的处理,而某档案馆则根据《中华人民共和国档案法》第二十条(公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要,可以按照有关规定,利用档案馆未开放的档案)的规定【7】而进行了酌情处理,即在不影响国家重大利益和他人合法权益的前提下,尽可能满足当事人的知情需要。此外,导致董铭败诉的主观原因也是值得一提的,即明明只是租赁关系,怎么能够谋取产权关系呢?因此,避免诉求目标(利用动机)的盲目性,不仅是当事人的事情,而且应引起利用接待部门的重视。进而言之,在国家档案馆同时提供政府公开信息集中查阅和档案利用服务的情况下,现行档案法有关利用工作条款如何与政府信息公开法规互相衔接,不仅是依法治档的现实课题,而且是档案馆人本化服务的法制保障。
    二是加强业务规范。档案馆人本化服务,从一定意义上来说,又是档案馆在利用接待工作中按照业务工作规则动态处理需求问题的有效机制。这里所谓的业务规范,是指运用依据业务工作规律建立的工作规则,协调处理档案安全保管与方便利用等关系。显然,如没有一定的业务规范,就如同一个统一的活动平台,因缺乏统一的游戏规则而无法维系其正常的运作。面对个性各异、又缺乏必要的专业知识和职业素样的普通利用者,档案利用接待人员有必要向其提供一些基本的档案业务咨询,如馆藏档案的主要来源、馆藏档案的范围、查找所需档案的途径、利用档案的规定等。在此基础上,利用者才能与接待人员进行有效的交流,并按照统一的游戏规则参与查档活动。比如,上海70岁以上的老年人享受免费乘坐公交车待遇以来,一些从未来馆查档的老人也纷纷走进档案馆。为了满足他们的查档要求,接待人员总是耐心地给他们介绍情况,让他们了解档案馆档案的来源以及他们的诉求如何(或能否)通过查档(或政府公开信息)得以实现,从而取得了他们的理解。更有不少利用者并不了解政府公开信息与馆藏档案的区别,常常提出为什么现行的政府信息可以公开利用,馆藏多数档案却还不能开放利用等问题,对此,查阅接待人员仅靠一般的微笑服务已无济于事,而亟需提供既有针对性而又深入浅出的档案业务咨询。此外,与机关团体的利用档案比较,目前档案馆在事关方便人民群众利用的存量档案信息资源整理编目、鉴定开放和增量信息资源整合、集中开发利用等方面,还有明显的差距,在这一方面也应与时俱进地加大业务规范的力度。
    三是注重情感疏导。推行档案馆人本化服务,在客观上要求各级国家档案馆对于各具个性(需求)的档案利用者提供包括情感疏导在内的有效服务。所谓情感疏导,是指在尊重和研究特定利用者的个性和需求的前提下,不仅要晓之以理,而且要动之以情,尽可能提供有针对性的人文关怀。其中的关键是要通过设身处地的平等交流,化解利用者的心理障碍,以实现利用者与档案馆的良性互动。具体来说,一要换位思考,这是开展设身处地的平等交流的前提。对于档案馆来说,践行以人为本的服务理念,就要善待每一位利用者(即“像重视机关团体利用那样重视人民群众利用”),应当采用对方乐于接受的表达方式来进行沟通交流。二是合理疏导,尤其是对于那些情绪不稳定、诉求欠理性的利用者,利用接待人员要耐心进行劝导,使其能恢复平和的心态,并使诉求目标(利用动机)趋于理性。三是建立互信,这是实现利用者与档案馆良性互动的前提。建立两者之间的互信,关键在档案馆一方,要真正践行以人为本的服务理念,从利用接待人员的言谈举止到依法提供的档案信息,都是应该值得信赖、真实可靠的。所谓良性互动,是指只有档案馆周到的服务在先,利用者才能通过对政府公开信息和档案的查阅得以有效行使法律赋予的知情权、参与权、表达权、监督权,进而更加关心公共档案馆建设,并激发起支持国家改革、维护社会稳定、投身经济发展的积极性。情况表明,一些个人查档者往往有过艰难的维权经历,甚至是在“走投无路”的情况下来馆求助的,他们的诉求目标未必能在档案馆直接得以实现,但是档案馆却有“雪中送炭”的义务,即让他们通过了解有关政府公开信息、馆藏可公开档案信息,重新树立依法维权的信心,进而找到解决问题的出路。以近年来的动拆迁居民查档为例,在城市旧区改造中有一批动拆迁居民,由于涉及某些政策未落实等问题,引发了持续不断的查档维权纠纷。比如,有一对老人,“文革”时期被遣送江苏原籍,前不久这对已经失去劳动能力的老人回到上海才发现,在上世纪五十年代初辛辛苦苦搭建的私房,已因旧区改造被拆除了,但是没有获得按私房标准给予的政策性补贴。老人先后到过当地政府信访部门、房屋土地管理等部门,最后有人告知:只要有档案馆提供的档案作证,就可以按私房标准给予补贴。当有关利用接待人员看到这位老人推着轮椅车上的老伴,来到档案馆时,既为老人的处境担忧,又深感档案部门的责任重大。但是,经询问才了解到情况比较特殊,原来,老人自行搭建的住房,仅有当时的户籍登记上记录有地址信息,在当地的房管部门及其进馆档案中都未查到有关记录。为此,利用接待人员只得建议老人,凭个人持有的含有原房址信息的户籍登记证明,到当地房地管理部门查询有关缴纳房租的记录,如果从来没有缴纳房租的记录,则也可证明老人原住房的私房性质是成立的,而无论是城市居民动拆迁管理,还是私房认定(落政),当地房地管理部门作为政府职能部门都具有法定的责任。老人终于找到了解决问题的出路,此后也没有再出现在档案馆的查阅“窗口”。
    三、注重档案馆人本化服务的成效
    档案馆推行人本化服务,固然事关国家档案馆的社会形象,然而它却不是形象工程,而应该是真正的惠民工程。为此,要始终注重档案馆人本化服务的成效。笔者认为,评估其成效,主要是看它能否提高对社会稳定的贡献力,即档案馆人本化服务对于解决人民群众最直接、最关心、最现实问题的及时性、广泛性和可持续性。为此,当前,有必要加强以下方面工作:
    一是以解放思想为重点推进全员人本化服务能力建设。档案馆为推行人本化服务,亟需加强全员的人本化服务能力建设。其中,固然需要熟悉法律、精通业务、善于协调。但是,解放思想却是当务之急。最近,一些地方档案部门通过开展“跳出档案看档案”的大讨论,突破了档案部门存在的思维定势,明确了档案工作的新定位,为克服档案工作存在的某些体制、机制性障碍创造了条件。我国改革开放三十年来档案工作的每一步重大发展,都离不开解放思想。以国家档案馆开展政府公开信息(已公开现行文件)查阅服务为例,在相当一段时间内档案界是有不同意见的,其中的症结在于新形势下档案馆工作的定位问题。尽管实践的发展已经对这一问题给出了客观的结论,国家档案局和一些地方法规已将其确定为国家档案馆的又一项社会职能,但是,发展不平衡却是一个不争的事实。当前,贯彻国家档案局关于实行“两个转变”、建立“两个体系”的精神,也需要从全员的解放思想做起,即通过转变档案界存在的某些思维定势,将档案工作服务民生的潜能充分释放出来,让公众对于档案馆人本化服务的期待成为现实。
    二是以民生档案资源建设为重点推进人本化服务设施优化。档案馆推行人本化服务,固然需要加强档案馆舍亲民性、管理设施开放性等人本化服务的软硬件建设,但是当前的重点是加大对民生档案资源建设的力度。具体来说,一是要加强对涉及民生工作部门档案工作的业务指导,扩大机关综合建档(包括立卷改革)和接收(征集)进馆范围,以从源头上保障覆盖人民群众的档案资源体系建设;二是要加强对馆藏所有涉及民生问题档案信息资源的整合,包括对馆藏未开放案卷中与政府公开信息相关的行政规范性文件的鉴定开放;三是要在依法开展对政府公开信息收交工作的同时,加强分类整理和信息开发工作,使之及时惠及广大人民群众。
    三是以便民服务为重点推进人本化服务制度创新。贯彻国家档案局关于实行“两个转变”、建立“两个体系”的精神,有许多探索性的工作要做,但是重点要推进以便民服务为核心的人本化服务制度创新。一些地方档案部门往往并不缺乏理论成果和工作思路,但是常常出现“墙内开花墙外香”的现象,其中一个重要的原因在于,不重视制度创新工作。以满足公众对与政府公开信息相关的馆藏未开放档案信息的需求为例,当前有必要制订与《中华人民共和国政府信息公开条例》无缝衔接的《国家档案馆未开放档案依申请利用办法》。其中的条款内容拟包括:目的依据、受理申请部门、申请、答复、部分提供、对涉及第三方信息的处理、期限、提供的形式、告知事项。为确保这一工作的有序推进,应切实发挥各级档案局馆合署办公、两种职能互补互动的优势,在馆藏未开放档案依申请利用所涉及的制度建设、资源建设、用户接待、与政府有关职能部门的协调等方面,建立健全局馆有关部门的协调配合工作机制。【8】
注释:
【1】戴志强:《公共档案馆的便民原则及其运作机制探讨》,载 2007年12月28日举行的上海首届“‘3+1’档案论坛”《论文汇编》,并先后发表于上海档案信息网、转载于《档案学通讯》网络版;
【2】马凯主编,王春正、朱之鑫副主编:《科学发展观》,人民出版社、党建读物出版社2006年6月第1版;
【3】迟福林:《建立适应新时期的基本公共服务制度》,载《文汇报》2008年3月6日;
【4】新华社记者报道:《胡锦涛主持中央政治局第四次集体学习并强调扎实推进服务型政府建设》,载《文汇报》2008年2月24日第1版;
【5】杨冬权:《贯彻党的十七大精神,以科学发展观为指导,全面做好2008年的档案工作——在全国档案工作暨表彰先进会议上的讲话》(2008年1月16日),载《中国档案报》2008年1月24日第1版;
【6】《上海市政府信息公开规定》,2004年1月20日上海市人民政府令第19号发布;
【7】《中华人民共和国档案法》,根据1996年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国档案法〉的决定》修正;
【8】戴志强:《档案依申请提供利用的涵义及其法律思考》,2006年10月发表于上海档案信息网“档案文库”。

 

原载于《上海档案信息网》2008年8月6日  



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